Долгожданный саммит между президентом США Дональдом Трампом и северокорейским лидером Ким Чен Ыном на прошлой неделе провалился практически сразу после того как начался, когда обе стороны не смогли достичь соглашения, которое удовлетворило бы обоих. Каждый из собеседников рассчитывал заставить другого отказаться от его главного рычага давления: Трамп требовал денуклеаризации Северной Кореи, а Ким хотел добиться отмены американских санкций. Чтобы сесть за стол переговоров, администрация Трампа осуществляла стратегию, которую в Вашингтоне называют «политикой максимального давления»: жесткие санкции и военные угрозы, направленные на то, чтобы вынудить противника изменить свое поведение. Похоже, в последнее время вокруг этой стратегии вращается вся внешнеполитическая доктрина американского президента.
Трамп развернул кампании давления, причем как против друзей, так и против врагов. За последние два года это принесло ему некоторые относительные успехи – например, перезаключение Североамериканского соглашения о свободной торговле на условиях, которые его администрация считает более благоприятными для Соединенных Штатов, а также нынешняя торговая война с Китаем. Но сомнительные достижения в решении двух наиболее острых проблем ядерного нераспространения, связанных с Северной Кореей и Ираном, подчеркивают потенциальную опасность этой стратегии Трампа.
В случае с Ираном «максимальное давление» означало выход из международного соглашения об иранской ядерной программе, подписанного в 2015 году, возобновление санкций и жесткую внешнеполитическую риторику. Кампания в отношении Северной Кореи включала быструю эскалацию напряженности в отношениях между Вашингтоном и Пхеньяном, едва не поставившую две страны на грань военного столкновения.
Впрочем, в обоих этих случаях давление оказывалось непоследовательно. За последние несколько месяцев, в течение которых он еще больше раскалил конфликт с Тегераном, призвав союзников США также отказаться от ядерной сделки с Ираном, Трамп снизил накал в отношениях с Пхеньяном. По мнению аналитиков, об гамбита в краткосрочной перспективе могут оказаться неэффективными. Возможно, Трамп проявляет чрезмерную мягкость в отношении Северной Кореи и чрезмерную жесткость в отношении Ирана. В результате, эти действия могут нанести Соединенным Штатам ущерб в среднесрочной перспективе, оставив Вашингтон без каких-либо средств воздействия, кроме военного вмешательства.
Рассмотрим несколько подробнее ситуацию с Северной Кореей. Летом 2017 года напряженность в отношениях между Вашингтоном и Пхеньяном усиливалась, и вооруженный конфликт на Корейском полуострове или даже обмен ядерными ударами между США и Северной Кореей выглядел все более вероятным. Трамп грозил «огнем и яростью, которых мир никогда прежде не видел», если северокорейцы будут угрожать Соединенным Штатам. Риторика, казалось, сработала: к следующему лету президент сумел провести историческую встречу с Ким Чен Ыном.
По словам администрации, после этой встречи Северная Корея «перестала быть ядерной угрозой». С точки зрения Трампа, северокорейская программа создания ядерного оружия была поставлена под контроль, и его администрация могла сосредоточиться на улучшении двусторонних отношений. За этим последовало одностороннее ослабление давления Вашингтона на Северную Корею.
В результате возникла неопределенность по поводу того, рассматривается ли по-прежнему вариант вооруженного вмешательства со стороны США. Поскольку Трамп наладил более теплые и сердечные отношения с северокорейским лидером, Вашингтон перестал демонстрировать решимость Америки осудить или остановить наиболее опасные и агрессивные действия Ким Чен Ына.
Более того, в связи с обострением противоречий и назревающей войной между Соединенными Штатами и Китаем, Вашингтон не мог рассчитывать на сотрудничество Пекина в случае введения санкций против Пхеньяна.
Несмотря на разговоры американских политиков об улучшении отношений с Северной Кореей, поведение руководства этой страны практически не изменилось. И сегодня остается неясным, принес ли этот процесс сближения хоть какие-то существенные позитивные результаты. В конечном счете, кампания по оказанию максимального давления на Северную Корею, похоже, была остановлена слишком рано, чтобы произвести изменения в ядерной политике Пхеньяна, которых пытались добиться Соединенные Штаты.
Американская политика в отношении Ирана страдает перегиба в противоположную сторону. В мае 2018 года Дональд Трамп объявил об одностороннем выходе Соединенных Штатов из многостороннего соглашения, которое ограничивает ядерную программу Ирана с момента вступления в силу в 2016 году, и даже несколько ранее, поскольку Тегеран согласился ограничить некоторые виды деятельности в ядерной сфере в ходе переговоров 2012-2015 годов, которые и привели к подписанию ядерного соглашения.
Трамп счел сделку с Ираном неудовлетворительной и отклонил предложения европейских лидеров укрепить соглашение и расширить его для решения дополнительных проблем, включая иранскую программу разработки баллистических ракет и распространение влияния в регионе, а также судьбу ядерной программы Тегерана после истечения срока действия соглашения через несколько лет.
С тех пор администрация предприняла шаги по введению беспрецедентных экономических санкций в отношении Ирана. Чиновники Белого дома и кабинета пошли дальше, чем предыдущие администрации, осудив Иран в ходе целого ряда национальных и международных форумов, в том числе поставив его об этом в известность сразу после инаугурации. Цель этой кампании по оказанию максимального давления – принудить Иран изменить свое поведение в 12 различных аспектах, начиная от ядерной и ракетной программ и заканчивая региональной политикой.
В то время как кампания давления на Северную Корею была излишне минималистичной, на Иран было обрушено столь мощное давление, что он не склонен вести с Соединенными Штатами какие-либо переговоры.
Масштабы этой кампании слишком широки – они охватывают практически все аспекты внешней политики, а ее цели практически недостижимы без смены режима в Иране.
Кроме того, в случае с Ираном давление со стороны Америки характеризуется низкой избирательностью. Режим санкций затрагивает многих рядовых иранцев, включая пациентов медицинских учреждений, а также студентов, которые теперь не могут себе позволить приобретение необходимых лекарств или продолжать обучение за границей. На данный момент иранцы, по всей вероятности, приняли решение переждать правление Трампа и не возвращаться за стол переговоров до тех пор, пока у них не появится большей ясности относительно траектории внутренней политики США на ближайшие два года.
Успешная кампания давления должна соответствовать нескольким ключевым требованиям. Прежде всего, она должна иметь четкие и достижимые цели. Во-вторых, ей необходима система сигналов, которая способствует информированию другой стороны о целях и красных линиях. И, наконец, нужен правильный баланс позитивных и негативных стимулирующих факторов.
Кроме того, крайне важно понимать, что кампания давления будет успешной только в том случае, если для нее выделено достаточное количество времени. Другими словами, не бывает быстрых и легких побед, как показывает случай с Северной Кореей. И попытки их добиться будут лишь отдалять намеченные результаты.
