В политической системе Вашингтона одна из основополагающих аксиом состоит в том, что президент пишет внешнюю политику, а Конгресс наделен правом лишь редактировать ее. Однако, в последние годы Конгресс проявляет все больше инициативы в таких вопросах, как расширение санкций, перемещение американских войск ближе к границам России и продвижение прав человека. Сохранит ли Конгресс свое лидерство во внешнеполитической сфере, когда в Белый дом войдет следующий президент?
Поправка Джексона-Вэника, принятая в 1974 году – легендарный пример перехвата Конгрессом лидерства в американской политике в отношении Москвы. Сторонники превозносили этот законодательный акт за то, что этот он предусматривал использование режима преференций в торговле с США в качестве инструмента давления на СССР с целью ослабить ограничения в сфере еврейской эмиграции. Однако, президент Никсон предупреждал, что поправка может вызвать противоположный эффект, разозлив советских лидеров. С тех пор американские президенты склонны рассматривать этот закон как пример нецелесообразного вмешательства.
Все президенты США в нынешнем столетии – Джордж Буш-младший, Билл Клинтон, Барак Обама и Дональд Трамп – начинали свое правление с попыток укрепить связи с Россией. Обама проводил «перезагрузку», а Трамп стремился подружиться с Владимиром Путиным.
Надо сказать, что эти усилия принесли определенную пользу. Рутин разрешил Обаме доставлять через территорию России нелетальные вооружения для снабжения вооруженных сил НАТО в Афганистане. Соединенные Штаты и Россия заключили в 2002 году договор о стратегических наступательных потенциалах (СНП), а в 2010 году достигли соглашения о дальнейшем сокращении наступательных вооружений в рамках нового договора СНВ-III. В 2015 году две страны сотрудничали в урегулировании проблемы иранской ядерной программы в рамках многостороннего Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД).
Однако, каждая очередная администрация натыкалась в своем стремлении нормализовать отношения с Россией на подводные камни. Соединенные Штаты возражали против сотрудничества России с Ираном в девяностые годы, вторжения в Грузию в 2008-м и вмешательства в украинский конфликт в 2014-м, а также против вмешательства в американские выборы в 2016 году. Эти и другие недружественные действия Москвы вызвали резонанс на Капитолийском холме и привели к появлению нескольких инициатив в трех ключевых областях.
Конгресс поддержал антироссийские санкции. В 2012 году, несмотря на возражения Барака Обамы, он принял закон Магнитского. Названный в честь адвоката и борца с коррупцией, скончавшегося в тюрьме – что сторонники закона называют результатом бесчеловечных условий в российской пенитенциарной системе – он предусматривает санкции в отношении чиновников, причастных, по их мнению, к нарушениям прав человека.
Возмущенный нежеланием Трампа наказать Россию за ее вмешательство в выборы, Конгресс в 2017 году одобрил закон «О противодействии противникам Америки посредством санкций (CAATSA) с огромным двухпартийным перевесом голосов. Трамп вынужден был подписать этот закон, но не спешил его реализовывать. Конгресс инициировал и финансировал, в том числе, и военные меры. Руководство законодательного органа настойчиво просило Обаму и Трампа отдать распоряжение о предоставлении Украине летальных вооружений, в том числе противотанковых ракетных комплексов Javelin, и Трамп пошел, в конце концов, на этот шаг.
Конгресс принял решение о масштабном финансировании программы, запущенной Обамой, которая теперь называется Европейской оборонной инициативой. Она позволила, впервые с момента завершения холодной войны, увеличить военную мощь США в Европе и приблизить часть военных объектов к границам России. В последнее время на обоих флангах политического спектра идет ожесточенное противодействие решению Трампа вернуть домой несколько тысяч американских военнослужащих, дислоцированных в Европе.
Конгресс жестко критикует президентские ошибки и неверные, с его точки зрения, решения. В двухпартийном докладе Сената говорится, что администрация Обамы была «недостаточно активна в «борьбе против вмешательства России в президентскую гонку 2016 года».
В июле 2020 года республиканцы в Конгрессе потребовали от Трампа ответа на вопрос, почему он ничего не сделал в ответ на якобы имевшие место российские предложения о выплате «премий» боевикам Талибана за убийство американских военнослужащих в Афганистане.
В ходе личной встречи с Путиным в Хельсинки в 2018 году Трамп заявил, что «не видит ни одной причины», по которой России нужно было бы вмешиваться в выборы в 2016 году. Республиканцы яростно раскритиковали это замечание. Лиз Чейни, член Палаты представителей США из Вайоминга, назвала его «защитой Путина», а сенатор Линдси Грэм из Южной Каролины заявил, что Трамп «упустил возможность привлечь Россию к ответственности».
По некоторым проблемам – таким как выход в прошлом году из договора об ограничении ракет средней и меньшей дальности (РСМД) – сформировать двухпартийный консенсус не удалось. Хотя это отражает межпартийные разногласия относительно сохраняющейся важности договора, республиканцы и демократы в равной степени обеспокоены достоверной информацией о его нарушениях со стороны России.
Решения и критика Конгресса часто отражают недоверие законодателей к президентам, которые, как они считают, не желают проявлять достаточную твердость в отношениях с Москвой. В случае с Обамой, Конгресс рассматривал «перезагрузку» как чрезмерно разрекламированную и недостаточно эффективную политику. Обострение разногласий с Россией способствовало принятию закона Магнитского. После избрания Трампа, Конгресс был возмущен его похвалой в адрес Путина и тем фактом, что президент поставил под сомнения данные разведслужб по поводу вмешательства России в выборы.
Конгресс сыграл важную роль в стабилизации американской политики в отношении России в ходе последних десятилетий. Однако, перед лицом целого ряда острейших проблем, Конгрессу не хватает времени и ресурсов для слишком глубокого погружения во внешнюю политику. Некоторые лидеры в области международных отношений, пользующиеся доверием у обеих партий, такие как председатель Комитета по иностранным делам Палаты представителей, демократ из Нью-Йорка Элиот Энгел, уходят со своих постов. Ее уходу предшествовала отставка председателя сенатского комитета по международным отношениям Боба Коркера из Теннесси. Однако, двухпартийные традиции в этих комитетах могут в значительной степени сохраниться.
Конгресс и исполнительная власть слишком часто вступают в противоречия по вопросу о политике в отношении России, как это происходит и сейчас. Более скоординированный подход мог бы способствовать стабилизации политики и усилению мер сдерживания, а также вернуть доверие американских союзников.
Тот, кто победит на предстоящих президентских выборах в ноябре, может попытаться возродить традиционное первенство исполнительной власти в сфере внешней политики, включая политику в отношении России. Такой шаг, очевидно, потребует укрепления взаимного доверия с внешнеполитическими лидерами обеих партий в конгрессе и сотрудничества с ними для формирования устойчивой и заслуживающей доверия политики. Если будущий президент Соединенных Штатов проявит нерешительность в отношении России, Конгресс, вероятнее всего, сохранит инициативу за собой.
