Администрация Трампа давно утверждает, что американским союзникам слишком дешево обходится безопасность, которую обеспечивают Соединенные Штаты, и требует, чтобы они платили больше за американскую защиту. В январе нынешнего года президент Трамп объявил богатым странам, где размещены вооруженные силы США, что им придется «оплачивать стоимость этой защиты».
В феврале Соединенные Штаты заключили соглашение о разделении издержек с Сеулом сроком на один год. Южная Корея согласилась заплатить 920 миллионов долларов, чтобы покрыть расходы на содержание в стране 28500 американских военнослужащих, что на 70 миллионов больше, чем в прошлом году.
В последнее время в Вашингтоне циркулирует слух о том, что администрация Трампа потребует, чтобы все страны, в которых базируются вооруженные силы США, согласились с формулой «Cost Plus 50». Это означает, что им придется не только субсидировать все издержки, связанные с военным присутствием США, но и заплатить дополнительно 50 процентов от этой суммы.
Мои исследования показывают, что это будет весьма рискованный шаг, который может нанести ущерб давним отношениям с союзниками и партнерами. Подобная транзакционная внешняя политика увеличивает риск того, что страны пересмотрят соглашения, на основании которых на их территории находятся американские силы. Это может снизить способность американских военных действовать в глобальном масштабе, если Соединенные Штаты в будущем не смогут получить разрешение на использование своих иностранных военных баз в период кризиса.
Для чего США нужны военные базы?
После Второй мировой войны Соединенные Штаты размещают большое количество своих войск за границей на временной или постоянной основе. Хотя американские военные базы часто на самом деле повышают безопасность принимающей страны, глобальная сеть этих баз отнюдь не является альтруистическим жестом со стороны Вашингтона. Соединенные Штаты часто используют эти базы для быстрого обеспечения значительного военного присутствия в любой точке планеты.
Первоначально сеть военных баз США была предназначена для того, чтобы не допустить доминирования Советского Союза на территории Евразии и не позволить ему создавать угрозу для Северной Америки. Сегодня американские вооруженные силы за рубежом нужны для долгосрочного стратегического соперничества с Китаем и Россией, а также для поддержки контртеррористических операций. Силы, размещенные в Южной Корее и Японии, являются важным сдерживающим фактором против угроз со стороны Северной Кореи.
В настоящее время среди ученых ведутся дебаты о том, следует ли Соединенным Штатам сохранять свои глобальные обязательства или отказаться от них в пользу стратегии сдержанности. Сторонники первого варианта утверждают, что Соединенные Штаты должны продолжать защищать своих партнеров и союзников, чтобы сдерживать агрессию, укреплять стабильность и содействовать свободе торговли. Их оппоненты полагают, что Соединенным Штатам следует отказаться от многих, если не от всех, союзнических отношений, которые истощают драгоценные ресурсы страны, поощряют иждивенческие настроения и позволяют втягивать Соединенные Штаты в конфликты, не имеющие отношения к их национальным интересам.
Не касаясь этой дискуссии, необходимо подчеркнуть, что оборонная политика США по-прежнему исходит из того, что эти базы сохранятся и могут быть использованы в любой момент. А вооруженные силы США, в свою очередь, полагаются на эти зарубежные базы как на плацдарм для проведения длительных операций за пределами Западного полушария.
Транзакционные соглашения о военных базах являются ненадежными
Почти все права на размещение военных баз США вытекают из добровольных договоренностей – иностранные государства согласились с необходимостью присутствия вооруженных сил США на своей земле. Причины, по которым эти страны предоставляют Соединенным Штатам право на размещение войск, обычно связаны с материальными выгодами, общим восприятием угрозы или глубоким консенсусом на основе единых ценностей.
Исторический опыт свидетельствует о том, что транзакционные партнеры, мотивированные соображениями взаимной выгоды, с большой вероятностью запретили бы Соединенным Штатам использовать свои базы для тех или иных военных операций, либо вообще отменили бы право на размещение сил США на своей территории. Например, в Кыргызстане Соединенные Штаты столкнулись с целой серией конфликтов вокруг авиабазы «Манас», которая использовалась для поддержки американских военных операций в Афганистане, прежде чем аренда базы была прекращена в 2004 году.
Постоянные партнеры – страны, в которых существует прочная общественная поддержка отношений с США – обеспечивают наиболее надежный доступ к военным базам в мирное время, а также на случай непредвиденных обстоятельств. План Cost Plus 50 способен превратить постоянных партнеров в транзакционных, и это, вероятно, приведет к негативным последствиям для права США на размещение своих войск за рубежом, и в целом для военных альянсов с участием Америки.
Если исторические тенденции сохранятся, трактовка соглашений о военных базах как деловых контрактов может привести к дальнейшей политизации проблемы американских баз во многих странах. В Японии и Южной Корее это может усугубить внутреннюю напряженность в связи с присутствием сил США. Возможно, что в других странах, таких как Германия, может начаться разрушение многолетнего консенсуса относительно поддержки военного присутствия США.
Есть и еще одно соображение: не заставит ли это Вашингтон в большей степени полагаться на авторитарные государства в отличие от зрелых демократий в вопросе о размещении военных баз? Многие демократические лидеры, столкнувшись с общественным недовольством, поскольку население болезненно воспринимает присутствие иностранных войск в своей стране, могут отказаться от соглашений о размещении американских войск, которые не отражают общих интересов или ценностей, а служат лишь интересам США. Чувствительность этого вопроса может усилиться, если американские войска будут восприниматься не как защитники общих ценностей, а как высокооплачиваемые наемники. Авторитарным правительствам, напротив, может оказаться более комфортно иметь дело с подобными ассиметричными договорными отношениями.
Cost Plus 50 – это совсем не то же самое, что «совместное несение бремени расходов»
В принимающих странах принято оказывать различную поддержку: от прямых платежей за военное строительство или оплаты эксплуатационных расходов, до полной отмены арендной платы. Хотя данные о распределении издержек по сделкам о размещении военных баз США заметно разнятся, исследование RAND corporation показало, что поддержка со стороны принимающих стран заметно снижает, но не полностью компенсирует стоимость размещения вооруженных сил США за рубежом.
Предложение о формуле «Cost Plus 50» отличается, как по охвату, так и по характеру, от прежних дебатов о распределении нагрузки. Соединенные Штаты никогда не требовали, чтобы принимающие страны оплачивали все издержки, связанные с их военным присутствием, не говоря уже о том, чтобы платить дополнительную премию. Наблюдатели также обратили внимание на изменение тональности дискуссии. Ранее Соединенные Штаты рассматривали эти страны как партнеров, которые предоставляют им военные базы исходя из общих интересов и ценностей, даже если это зачастую было скорее фасадом, чем правдой. Подход Cost Plus 50 подразумевает, что теперь США воспринимают своих партнеров как клиентов, которые должны платить за свою защиту.
